《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》)明确提出“建立宽进严出的学习制度，办好开放大学”。构建开放大学体系, 对于促进我国教育改革和经济社会发展具有重要的理论与现实意义，已成为我国教育领域较为急迫的一项重大战略工程。目前，国家开放大学、北京开放大学、上海开放大学、云南开放大学、广州开放大学、江苏开放大学六所开放大学正式成立,标志着具有新的教育理念、新的办学和育人模式、新的运行机制的新型大学的诞生。
一、开放大学建设的重要意义
（一）深入推进全民终身学习和人力资源开发
《纲要》将构建体系完备的终身教育，基本形成学习型社会确定为战略目标，这关系我国能否从人口大国进而成为人力资源强国。办好开放大学是构建国家终身学习体系的重大战略任务。
（二）有序推进教育资源高效利用和教育公平
办好开放大学是合理配置教育资源、坚持教育公益性和普惠性原则的有效途径。属于低门槛、宽进严出、低成本、基于信息化的现代远程开放大学向所有人开放并尊重学习者的多样化需求。其宽进严出的招生管理制度将成为广大学习者获得学习资格的便捷通道；突破时空的个性化学习模式有助于广大学习者妥善解决工学矛盾；所提供的多次甚至终身的学习机会，将有效缓解以往一次性考大学导致的沉重压力，为解决应试教育顽疾助一臂之力。
（三）广泛开展继续教育和提高劳动力素质
我国需要接受继续教育的对象数量极其庞大，有7.69亿从业人员，包括已转移到第二、三产业的1.5亿农村富余劳动者（其中"80后"约占到42%）；每年新增就业劳动者达千万计；还有1.85亿60岁以上老龄人口。《纲要》特别提出：到2020年从业人员继续教育将由2009年的1.66亿增加到3.5亿人次。基于现代远程开放教育的我国开放大学体系将是完成如此繁重成人继续教育任务的重要力量。
二、开放大学建设与发展过程中面临的主要问题
建设开放大学是党和政府的重大决策，未来十年对开放大学全面建设、整体推进具有决胜意义。学习型社会建设进程的加快，全民学习、终身学习需求的日趋强烈，教育体制改革的深度推进，为开放大学的改革发展提供了新的机遇，开放大学建设的意义和价值必将得到更为充分的显现。与此同时,我们也必须清醒地看到办好开放大学当前面临的诸多需要破解的难题。
（一）顶层设计不够明晰，各校都在“摸着石头过河”
当前的开放大学建设主要依托我国的广播电视大学系统进行初期筹备, 经过30多年的建设积累,我国已拥有办学网络覆盖全国城乡的庞大的广播电视大学系统，这为开放大学建设奠定了人才和物质基础，广播电视大学转型发展为开放大学，是大势所趋。但目前从各筹建学校(包括已经挂牌的六所开放大学)的具体工作来看,暴露出的最大的问题是对未来开放大学的管理和运行机制缺乏必要的、科学的、富有前瞻性的顶层设计，都在“摸着石头过河”。主要表现为：新型开放教育模式的探索没有创新，有待进一步深化；开放教育、高职教育、社会教育共同发展的机制没有理顺，有待进一步建立；新型大学体系化的运作模式没有创新设计，有待进一步完善；整合社会化优质教育教学资源的路径比较模糊，有待进一步探索；建设新型大学的能力有待进一步加强，服务规范和质量亟需提高。
（二）成人继续教育缺乏标准化，不规范，难以考核评比
党的十八大明确提出：“要努力办好人民满意的教育。”教育发展规划纲要也明确要求：“发展和规范教育培训服务”。刘延东副总理在全国继续教育工作会议的讲话中提出：“深化改革创新，大力提高继续教育质量”，并要求“要加强质量标准和评价体系建设”。她指出：“现在一些非学历教育良莠不齐，关键在于缺乏评估标准，教育行政部门要会同有关部门制定质量标准，形成政府、办学机构、社会多元评价相结合的质量保障体系。”
近年来，积极发展继续教育，开展多样化教育培训，推进学习型社会建设，是新时期我国教育事业改革发展的重要任务。在党中央、国务院的领导下，我国继续教育事业蓬勃开展，面向成人的教育培训活动日益丰富。目前，全国继续教育办学服务机构超过20万所，各类社会培训机构达15万所。全国教育培训市场呈现出需求旺、增长快、潜力大的态势。继续教育特别是成人教育培训机构和成人教育培训工作者已成为组织推进继续教育特别是成人教育培训的重要平台和力量，为建设全民学习、终身学习的学习型社会作出了积极贡献。但也应当看到，当前我国成人教育培训机构的发展和教育培训市场也存在一些不容忽视的问题。比如，社会培训机构的准入门槛较低，良莠不齐，存在着无序竞争现象；培训师资专业化素质不够高，高水平的专业培训师匮乏；培训质量缺乏保障，加之少数培训机构虚假夸大宣传的误导，由此引起的办学纠纷居高不下；此外，尚缺乏行业自律。促进教育培训机构发展的政策法规和管理体制也不够健全和完善，等等。
（三）终身教育未立法，法律地位得不到保障
各国实践表明，终身教育体系和学习型社会的建立，是一个复杂的社会系统工程，至少必须具备四个方面的前提条件：有终身教育的观念和一定学习能力的学习者；能为社会成员提供终身教育的教育结构体系和机构；建立有利于终身教育的政策和制度；教育信息化的发展水平。作为四个必备条件之一的“终身教育的政策和制度”是我国目前建立学习型社会过程中的短板，主要体现在三个方面：一是相关法律多，直接立法少。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国职业教育法》、《中华人民共和国教师法》等，对建立终身教育体系和学习型社会或本部门、本系统内人员的继续教育、终身教育作出了规定，但到目前为止，只有几个省（市）完成了专门的终身教育地方立法工作。二是政策文件多，法律法规少。在我国终身教育的发展过程中，从中央到地方各级政府都出台了大量的有关终身教育、继续教育的政策性文件，对终身教育的发展进行规划与指导，如《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》、《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》等，都涉及到了终身教育体系的建设，学习型社会的构建等问题。相比之下，各级政府在终身教育的立法问题上却显得相对滞后，在促进终身教育发展时，各级政府更倾向于依靠政策而不是法律。三是地方立法先行，国家立法滞后。目前只有台湾省、福建省、上海和山西太原、河北实现了终身教育立法，国家立法没有实现。国家层面没有立法，这就制约了终身教育相关政策的制订。
（四）财政支持无章可循（学历、非学历）
目前我国各地对于成人学历教育和非学历教育的财政支持力度不一，做法不一，更多的是有名无实，只有笼统的表述，没有实际支持。出现这种情况与前面提到的立法相互联系，财政支持必须在国家层面进行明确，并严格控制和监管，通过立法规范具体行为。不立法会制约终身教育相关政策的制订，而没有政策，经费的问题就解决不了。没有立法，没有政策，没有经费，教育纲要确定的教育战略目标就难以实现。
（五）队伍建设缺乏统筹引领，职称评审无系列，挫伤从业人员积极性
自从教育部发布《关于进一步加强部属成人继续教育通知》后，整个继续教育工程全面铺开。在实施继续教育的过程中，各地根据各自的不同情况，进行了相关管理和工作推进，使成人继续教育工程取得了初步的成效。然而，我们也应当看到，在一些地方，由于人们对继续教育的认识不足，各方面准备不充分，导致继续教育在课程设计，教材编选，培训方式方法，培训者自身水平等方面都与继续教育的目的要求有较大的差距，降低了继续教育的社会声誉，影响了培训的效果和质量，打击了成人参加继续教育的积极性，这将动摇继续教育的整个社会基础。尤其在继续教育师资队伍建设上，目前的工作还不尽如人意，一是师资组成结构不合理，有的甚至没有岗前培训、教学能力有限；二是教师本身的后继培训缺乏，没有针对成人教师进行专门的教学能力培训；三是从事继续教育人员没有专门的职称晋升通道，严重挫伤了从业人员的积极性。探索解决这一系列问题的途径，是当前一项十分紧迫的任务。
（六）社区教育、老年教育和社会培训等归口不一
作为终身教育体系的重要组成部分，目前社区教育、老年教育和社会化培训的管理分散在不同的职能部门。比如老年教育在很多地方同一个市有民政局、老干部局、教育局分别设立不同机构，各自进行管理。社会化的培训更是五花八门，分属不同领域、不同机构，没有协作，更没有统一的规范。监管成为摆设，质量得不到保证。
三、 有关对策建议
（一）强化国家战略的意识
建设开放大学是国家教育体制改革和制度创新的重大试点项目，是构建国家终身教育体系、建设人力资源强国和创新型国家、加快全面建设小康社会进程的战略举措。我们必须要牢固树立国家战略意识，将国家目标导向贯穿于开放大学建设的全过程。
（二）正确认识开放大学的科学定位
经教育部同意成立的国家和北京、上海、云南、广州、江苏开放大学是以现代信息技术为支撑，主要面向成人开展远程开放教育的新型高等学校。要稳步开展学历继续教育，大力开展非学历继续教育，形成以信息技术为支撑、多网多屏融合，覆盖各行各业和全国城乡的现代远程学习公共服务体系。同时必须与时俱进、解放思想，深入推进内部管理体制、运行机制、用人制度、分配办法等一系列改革与创新，进行科学的富有前瞻性的顶层设计,全面提升办学质量和服务水平，使老电大“脱胎换骨”，努力向一流水平中国特色开放大学转型。新生的开放大学要始终坚持高度的开放性，按照"自愿、平等、合作、共赢"原则，与其他电大，以及高等学校、行业系统、大型企业、社区等开展广泛深入的合作，走出共建、共享、共赢的成功之路。
（三）推进成人教育服务标准的出台
教育服务标准是规范教育服务行为和服务市场，增加服务组织自律和调整服务组织与消费者关系的重要保障。推进教育服务标准化建设是建立诚信教育服务的重要手段，也是发展和规范教育培训服务的重要措施。 2012年10月12日，国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会正式发布了《成人教育培训服务术语》（国家标准号GB28913-2012）、《成人教育培训工作者服务能力评价》（国家标准编号GB28914-2012）、《成人教育培训组织服务通则》（国家标准编号GB28915-2012）等三项教育服务类国家标准，决定于2013年2月1日起实施，这三项标准是我国目前制定的第一组教育培训服务国家标准。标准的颁布实施，是落实国家教育规划纲要和全国继续教育工作会议精神的重要举措，但是在构建全民学习、终身学习的学习型社会的发展道路上，我们还需要根据发展实际，不断完善现有标准，尤其是要建立起符合开放教育特点的学科专业建设支撑体系以及办学质量评价保障体系。
（四）积极推进终身教育立法
美国、日本、韩国等国家在上个世纪已经颁布终身教育相关法律，并开始实施终身教育政策。台湾于2002年制定了《终身学习法》。我国目前应研究制定“终身教育法”，用法律的形式规范和引导终身教育工作的开展。应该借鉴和学习其他国家、地区的经验，并在福建、上海等地通过立法促进终身教育的经验上，通过立法促进教育制度的更新，以政府力量统筹调动社会资源，推进和保障终身教育事业的发展。同时成立“终身教育促进委员会”，协调、指导、推动终身教育工作的开展。立法重点内容可涉及以下五个方面：一是突出全民受教育权保障，地方立法应当突出依据宪法与教育法规定，把立足点放在保障公民受教育权与学习权上；二是突出以“终身学习”为规制对象，规范全民终身学习教育服务主体，强化政府顶层设计、统一规划、组织协调功能；三是突出各类资源整合，突破体制性与制度性障碍，实现各类资源的统合，避免重复建设资源浪费；四是突出立法规制重点，处理好终身教育与国民教育的关系，明确终身学习涵盖各级各类教育与各类学习活动，对正规学校教育只做简要规定，强调其要融入终身教育体系；把重点放在规定正规学校教育之外的非正规教育、非正式教育（无固定形式学习）；五是突出制度与措施保障，制定终身教育服务机构建设标准，促进各类型各层次社会教育规范、协调发展，重点保护和支持非盈利性、公益性教育组织。根据社会经济发展水平同步调整社会教育的资金投入，提升系统性办学的开放大学等成人教育机构的发展水平和教育服务质量，提高立法和执法实效。
（五）加大财政投入，拓宽融资渠道
积极拓宽投入渠道，形成政府、企事业单位、社会团体和学习者共同承担的投入机制。市、县各级财政要按照公共财政的要求,将有关投入纳入财政预算,形成稳定的政府投入机制。财政以常住人口为基数测算继续教育经费，城镇和农村居民人均继续教育经费分别不低于可支配收入和纯收入的0.3‰并列入年度财政预算。职工教育经费按照企业职工核定工资总额的2.5%提取并列入成本开支，一线职工培训经费所占比例不低于职工培训经费总额的60%。终身教育经费主要用于开放大学建设、终身学习网、市民学分银行等公共服务管理平台的建设与维护、服务管理人员聘用与培训、数字化学习资源购置与更新、市民学习卡发行、各级各类学习型组织和优秀市民的表彰奖励、终身教育宣传等公共项目。此外，各级政府要拓宽资金渠道,运用财政、金融、税收等政策杠杆,鼓励社会力量资助终身教育。
（六）多途径加强师资队伍建设
教师是立校之本、兴教之源。为推进新型大学的内涵建设，要着力构建既能把握开放教育特点，又能遵循教育教学规范；既掌握信息技术，又具有将信息技术与教育教学相融合的能力；既具备良好的专业素养、又善于引导学习者自主学习的高水平师资队伍。一是进一步优化师资队伍的结构，形成与新型大学目标任务相适应的课程导师队伍、学务导师队伍、技术保障队伍。二是进一步整合社会化的优质教师资源，建立门类齐全、结构合理的高素质、一流水平、专兼结合的师资队伍，尽可能较好地满足规模浩大的各类学习者个性化、多样化学习的需求。建成相对稳定、动态调整的兼职教师资源库。三是大力实施“教师知识更新与能力提升工程”、“专业带头人培养工程”、“创新团队建设工程”、“优秀青年教师培养工程”、“师德建设工程”等一系列项目工程，全面提升师资队伍的综合素质与整体水平。
（七）建立学习成果认证体系和“学分银行”制度
开放大学是落实《纲要》精神、创新教育制度、促进教育综合改革的重要力量。大规模、高水平地推进继续教育也正是开放大学担当使命、服务大局、彰显特色、多作贡献的重大历史性机遇。一是推出满足各类人群不同需求的个性化继续教育课程。二是通过建立的学习成果认证体系和"学分银行"制度将分散的各类教育，如普通教育、职业教育、继续教育及各类培训等进行相互沟通、衔接和融合，有利于激发学习者持续学习、终身学习的热情，有利于构建学习者通过各种学习渠道成才的"立交桥"。
总之，开放大学在学习型社会建设、解决人们日益增长的对优质高等教育的迫切需求与优质高等教育资源不足间的矛盾、推进国家教育信息化等方面将起到重大的作用。同时开放大学应该在教育教学质量、教学内容、教学方法的改革方面加强探索和创新，要在信息技术与教育教学的深度融合上下更大的功夫，以建立学习成果认证体系、构建终身学习“立交桥”为人才培养模式和管理体制创新的着力点，建立有中国特色、造福千千万万学习者的开放大学。